党的二十届三中全会提出，“聚焦建设美丽中国，加快经济社会发展全面绿色转型，健全生态环境治理体系，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，促进人与自然和谐共生。”“健全煤炭清洁高效利用机制。加快规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施。”

日前，由北京大学能源研究院主办，绿色创新发展研究院、磐之石环境与能源研究中心协办的第九届中国散煤综合治理大会在京举办。围绕农村地区散煤治理的长效方案、散煤治理策略的区域差异化等问题，来自科研院所、企业和NGO（非政府组织）的参会者进行了深入讨论。会议期间，《中国散煤综合治理研究报告（2024）》（以下简称《报告》）正式发布。

《报告》指出，继2013年发布《大气污染防治行动计划》、2018年发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下简称“三年行动计划”）之后，2023年12月，国务院印发了《空气质量持续改善行动计划》。散煤综合施治仍然是深入推进蓝天保卫战、持续改善空气质量的重要举措。

从“雾霾锁城”到“蓝天常驻”励治十年，我国空气质量有了明显好转，散煤消费量快速下降，尤其是大气污染防治的重点区域成效显著。伴随散煤消费结构、区域分布以及治理难度的变化，散煤治理进入稳中求进的新阶段。工业散煤治理兼顾减污降碳协同，在强化淘汰落后、以大代小、污控升级、清洁低碳能源替代等减量化和清洁化措施的基础上，针对特定区域的深度施治也是符合当前形势的策略选择。民用散煤治理的重难点在农村地区，加快推进农村电气化和建立以可再生能源为主的现代农村能源体系是发展趋势。

工业散煤消费量持续下降

近年来，中国在散煤治理方面取得了显著进展。工业散煤消耗量下降显著，同时随着工业燃煤小锅炉除尘、脱硫和脱硝设施升级改造的实施，近两年CO2的减排潜力正在释放。

根据《报告》，中国在散煤治理方面取得了显著进展。2023年，工业散煤治理在煤炭减量、清洁替代与污染控制升级等方面持续深入，工业散煤消耗量同比下降了13%，预计在2025年有望实现较2020年下降90%的目标，即工业散煤消费趋向清零。工业小锅炉和小窑炉的散煤用量整体保持下降趋势且结构持续优化。值得关注的是，随着减污降碳协同的持续推进，工业燃煤小锅炉深度施治的CO2减排潜力正在释放。

《报告》指出，“十四五”期间，减污降碳协同增效是散煤治理策略的重心。工业小锅炉治理政策更加关注清洁替代与污控升级；建材行业小窑炉治理较工业小锅炉治理相对起步较晚，在淘汰落后、结构调整等减量化措施方面，仍具潜力。

自“三年行动计划”实施以来，工业燃煤小锅炉规模发生了显著变化，与2017年相比，工业燃煤小锅炉容量及煤耗量分别下降81.6%和79.0%，2017年至2023年，在工业燃煤小锅炉淘汰政策的实施下，中国工业燃煤小锅炉颗粒物、SO2、NOx和CO2排放量显著下降。与2017年相比，2023年工业燃煤小锅炉颗粒物、SO2、NOx和CO2排放量分别下降94.5%、93.4%、93.5%和57.6%。其中，工业燃煤小锅炉颗粒物、SO2和NOx排放量整体下降幅度大于CO2，主要是因为工业燃煤小锅炉除尘、脱硫和脱硝设施升级改造的实施，随着减污降碳协同推进，近两年CO2的减排潜力正在释放。

会上，清华大学地球系统科学系副教授同丹表示，到“十五五”，空气污染治理还面临一定压力，虽然空气质量有所改善，但“十四五”仍然要打好污染防治攻坚战，到“十五五”空气质量要实现全面的改善。“十四五”的主线仍然是以降低PM2.5浓度为主，要强化多污染协同控制和区域联防联控，着力解决好突出的环境问题，推动经济高质量发展和低碳绿色转型。

同丹表示，能源结构调整方面，近年来化石能源消费，尤其是煤炭消费，出现了一定的增长。她表示：“在2025年之前，或者说在中短期之内还是要尽量实现重点地区煤炭负增长，包括严控总量，积极关停一些落后的低效燃煤锅炉，实施工业窑炉的清洁改造，推动北方地区持续清洁采暖。”

“短期仍然是以改善空气质量为重点。重点任务包括优化产业结构，推动产业绿色升级改造；优化能源结构，实现清洁能源利用；强化面源、多污染物协同控制；强化机制和能力建设，包括法律法规体系建设等。”同丹表示。

民用散煤治理稳中有进

民用散煤治理的重难点在农村地区，加快推进农村电气化和建立以可再生能源为主的现代农村能源体系是发展趋势。

《报告》指出，自《北方地区冬季清洁取暖规划》实施以来，中央财政先后分五批次支持88个城市和地区开展清洁取暖试点示范，覆盖范围从“2+26”城市逐步扩展至整个华北地区，并延伸至东北和西北地区的部分城市。截至2023年底，我国北方地区清洁取暖率由2016年的34%提高至76%，相比2022年，提高了一个百分点。其中，农村地区累计完成清洁取暖改造约3900万户。

《报告》指出，当前的清洁取暖工作重心已经由原来大规模提高清洁取暖比重为主转到巩固存量和有序新增。一是切实抓好清洁取暖持续运行，巩固清洁取暖成果，不断完善清洁取暖长效机制，确保运行有人管、支持政策有延续、供暖安全有保障、散煤不复烧；二是有序实施新增清洁取暖改造，正在开展清洁取暖的地区按照既定实施方案有序推进；暂时未开展改造的地区，坚持从实际出发、因地制宜稳妥实施新增清洁取暖改造。

考虑到清洁取暖工作已进入深水区，《报告》深入微观层面，围绕清洁取暖试点的政策落实、建设进程、用户需求与实体体验、市场响应等方面对7省8市11个区县的数百位用户进行详细调研，调研范围覆盖华北、东北、西北地区第一批到第五批清洁取暖试点城市。调研发现，农村家庭对清洁取暖可承受力较低，不超过收入的4%，为减少取暖支出，部分农村用户清洁取暖设备使用率偏低，改造后的室内温度出现不同程度的下降，且传统与现代炊暖方式并存现象较为普遍。但调研也显示，北方地区农村用户自主选择意愿正在提升。

《报告》显示，北方地区农村清洁取暖逐步形成了以清洁能源替代为主，以洁净煤和配套环保炉具兜底的发展思路，积极试点示范太阳能、风能等可再生供热，因地制宜探索“可再生能源+”的多能互补模式。从区域分布来看，京津冀及周边地区以电和气为主、西北地区以“太阳能+”为主，东北地区以“生物质+”为主的格局已经初步形成。从清洁取暖行业和市场变化来看，行业企业的关注点从政府项目转向用户端的需求响应，零售市场的增长态势带动了行业新一轮的激烈竞争，并渗透到每一个细分领域。从用户端的需求变化来看，农村用户对清洁取暖技术路线和产品设备的选择逐步形成了自主意识，且将清洁取暖与炊事以及其他具体生活需求紧密结合，形成了更加多元且更加具体的生活场景化需求，并进一步激发了清洁取暖市场的新一轮产品创新。

提效降本长期发展

王卫权表示，清洁取暖技术上要可行，要合理，要因地制宜地去选择技术路线。

总体来看，“十四五”期间清洁取暖率的提升速度放缓，受多方面的因素影响。首先，重点区域清洁取暖改造已基本完成，2023年全面进入存量巩固阶段；其次，清洁取暖试点虽然已经向东北、西北地区延伸，但推进速度不及重点区域，改造规模增量整体有所下降；再次，东北、西北地区的清洁取暖改造难度升级且年施工期较短，导致上述地区的清洁取暖建设相比重点区域需要更长的时间；最后，在当前经济形势下，地方财政压力凸显，清洁取暖工作面临极大挑战。

中国能源研究会可再生能源专委会副秘书长王卫权认为，目前清洁取暖很多技术成本偏高，从经济上要努力，从商业模式上要创新，让各方都能够可持续，才能有更多人愿意清洁取暖。此外，清洁取暖技术上要可行，要合理，要因地制宜地去选择技术路线。“经济和技术是清洁取暖最核心的两个关系。”王卫权说。

北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目副主任李雪玉总结称，当前民用散煤治理的主要任务是在重点区域内巩固存量、在非重点区域内有序新增；核心是建立长效机制；重点工作包括提升用户自主参与意愿，实现经济可承受、运维有保障、补贴精准高效等。同时，散煤治理仍需坚持减污降碳协同的技术路线，加快推动农村电气化、建立可再生能源为主的现代农村能源体系将是未来散煤综合治理的重要趋势。

“无论是在增量还是存量方面，贯彻始终的就是长效问题，怎样让居民清洁取暖变得可持续，这才是最核心的问题，所以提效降本贯穿清洁取暖的整个发展过程。”李雪玉表示。

减污降碳增效协同发力

协同推进降碳、减污、扩绿、增长是党中央根据我国当前发展状况作出的重大战略部署。

2023年中央经济工作会议明确提出，要深入推进生态文明建设和绿色低碳发展。作为世界上最大的发展中国家，近些年来我国在生态文明建设方面取得了显著成效，但由于以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构、以公路货运为主的运输结构尚未得到根本改变，温室气体减排与生态环境保护的结构性、根源性、趋势性压力并未得到根本缓解。因此，协同推进降碳、减污、扩绿、增长任重而道远。

为进一步推动散煤治理工作，《报告》建议持续深化政策统筹和部门协同；加强工业散煤减量和清洁化，加快制定生物质锅炉排放标准；构建包括农村能源统计体系、农村清洁低碳能源技术和服务体系在内的农村清洁低碳能源体系，推动试点示范；建立健全清洁取暖长效机制和清洁取暖设备运维和监管机制，拓宽应用场景，多元化资金渠道；坚持创新驱动和技术研发，开发适合我国不同农村生活场景的清洁取暖技术和产品。

李雪玉表示，工业散煤、民用散煤现在越来越趋向于减污降碳协同，政策统筹和部门协同，包括工业小锅炉的区域差异化治理策略、怎么样加快农房改造。此外，散煤治理，要强调区域差异化的淘汰机制，包括生物质能锅炉淘汰标准和管控要求。

北京大学能源研究院特聘研究员杨富强表示，“十四五”后期是散煤综合治理的关键时期，治理工作仍需保持定力，并加深对区域差异化治理策略的探索和总结。农村地区需要进一步探寻小规模区域新能源和可再生能源的利用模式，包括渔光互补、农光互补、光储充一体化、电动农机、灌溉等。

“相关部门和机构应加强清洁供暖行业中小企业绿色金融能力建设，开展清洁取暖新技术新模式试点，并通过国家开发银行、中国农业发展银行等金融机构，引导绿色金融以低利率、长周期的方式向农村地区倾斜。”杨富强表示。